2018年1月21日 星期日

靠公民投票翻轉勞基法修正嗎?

吳景欽(作者為真理大學法律系副教授、永社理事)

民報/專欄 2018.01.19

公民投票法大幅降低門檻,再加以公投綁年底大選之故,已有許多團體開始進行提案。而剛修正通過,且引起極大爭議的勞基法修正,時代力量也已提出複決案,並同時推出最低工資法的創制案,以訴諸全民來表決。只是公投門檻就算降低,但如此的提案,果能翻轉未來嗎?

依據新修正的公投法,不僅提案人數,從最近一次總統選舉人數的千分之一降為萬分之一,連署人數亦從百分之五下修至百分之一點五,甚至通過門檻,也採同意票達百分之二十五的門檻簡單多數決。而在過往,因具有實質審查權,致常成為公投殺手的公投審議委員會,也被廢除。凡此種種,似有揮別「鳥籠公投」,而真正進入人民作主的時代。

只是於現代社會,直接民主,畢竟只是例外,若動輒可以公民投票表決,將使間接民主的代議制度萎縮。而且以降低後的通過門檻,僅須選舉總人數的四分之一來看,如此的正當性,顯然也會受到強烈質疑。

再就實質面觀察,若以時代力量所提的勞基法修正之複決案為例,若真於今年底,由公民投票同意廢除,依據公民投票法第30條第1項第1款,於中央選舉委員會公告三日後,立即失其效力。惟法條並未進一步規定,是否要立即修法,而僅於同條第4項,禁止立法機關於兩年內,再制訂相同之法律。惟關於「相不相同」的判定,公投法未賦予提案的領銜人,直接向大法官聲請解釋之權,就使相同與否,仍委之於立法者的恣意認定。

故為防止如此的窘境發生,於複決法律之提案時,得再提出「創制案」,但目前公投法僅允許立法原則,而不包括法律條文之創制。且根據公投法第9條第2項,提案主文僅限於一百字內、理由不超過兩千字,若以此次勞基法修正的複雜程度,根本無法充分表達。而根據公投法第30條第1項第2款,創制案通過後,雖必須於三個月內,將之轉化為具體法條,只是在立法原則,可能廣泛無邊下,立法機關再為相類似法律的機率,也相對提高。雖依據同條第3項,若提案的領銜人認為立法院所立法律,有違創制通過的原則時,可向大法官聲請解釋,但除了時間漫長外,基於權力分立的考量,仍大法官也只能宣示違反,則所有立法工作,還是回到立法機關,致必陷入無限循環的夢魘。

也因此,即便公投門檻降低,欲藉由公民投票,來真正翻轉此次勞基法修正的可能性,不能說沒有,卻還是有相當大的難度。不過,一旦成案,中央選舉委員會,就應依公投法第17條第3項的規定,以公費舉辦電視辯論,並將正反意見公開於網路之上,致能使爭議法條完全攤開於陽光之下,受全民檢視,並為最終決定。同時,在大選綁公投的情況下,投票率也會提升,因此所得出的投票結果,自然較具有較高的民主正當性。凡此種種,或許是公投所必然帶來的正面能量。只是在年底大選綁公投的提案,因門檻降低而必然繁多下,所有議題能否獲得充分討論、是否會互相排擠,致無法聚焦,恐待未來考驗。

總之,從公民投票的門檻降低,或許使提案過關的機率升高,但要想以直接民主去取代間接民主,似乎是不可能之事。只能說,藉由全民公投所產生的力量,可促使國家機關,能更為慎重的立法與行政。