2018年4月27日 星期五

中選會能實質審查嗎?

吳景欽(真理大學法律系副教授、永社理事)

民報/專欄 2018.04.26
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日前,中央選舉委員會(中選會)通過婚姻平權及同志教育等三件公民投票提案,致引發是否違反大法官解釋及侵害人權之爭議。這就凸顯出《公民投票法》(公投法)放寬門檻,尤其是公民投票審議委員會(公審會)廢除之後,中選會對公投提案,能否為實質審查之疑問。

依據《公投法》第2條第2、3項,雖列有全國、地方的公投項目,但關於哪些事項可為公投,卻未為限定,只在《公投法》第2條第4項明文,預算、租稅、薪俸、人事等事項,不得為公民投票之提案。而關於此等事項,尤其是預算與租稅,若開放公投,在可以預期必然為減稅的提出下,自然因此道德風險而加以否定。只是任何公民提案,尤其是重大政策之創制,都必然涉及預算與租稅,若採取廣義認定,恐皆可以此理由為封殺。如過去由前台聯主席黃昆輝所提出的ECFA公投,公審會就曾以此涉及關稅為由,來加以否定。此外,就所謂薪俸而言,所指為何,更屬寬廣無邊。

此外,在法條所列舉的四個項目之外,是否皆可為公民投票之議題?於《公投法》未修正前,是否屬於公投事項,乃專屬由公審會來認定。也因此,公審會於審查公投提案時,除審查是否符合形式要件外,亦會探究內容是否矛盾、有無顯著錯誤致不能瞭解真意,更常以違憲之理由,駁回提案。如此的結果,就使公審會,成為大法官之外的違憲審查機關,致為人所詬病。

於去年底修正的《公投法》,除降低公投的相關門檻外,也廢止了公審會,鳥籠公投之污名,也就因此去除。只是在公審會消失後,關於公投提案,中選會能否以違反人權、違反《憲法》來駁回,就會成為問題。由於人權概念極為廣泛,且任何一個公投提案,都與人權有關,中選會若以之為否定之理由,顯又走回老路。

再以中選會已通過的「是否同意民法婚姻保障應限定一男一女」、「是否同意以《民法》以外形式保障同性經營永久共同生活」兩案來看,由於大法官去年所做出的釋字第748號解釋裡,雖認定《民法》之婚姻規定,未能同時保障同性戀者,有違《憲法》第7條的平等原則,但到底是要修《民法》或立專法,卻給立法者兩年的形成時間,只有在此期間過後,立法者不作為,同性者才可直接依《民法》規定為結婚登記。這也代表,於現階段,此等提案只是接近,而尚未抵觸大法官解釋之紅線。若中選會加以駁回,恐又落入過去公審會之窠臼。

而在中選會對於公投提案,有逐漸走向形式審查的趨勢下,勢必也會連帶影響對於提案排除事項,尤其是預算、租稅之範圍界定,也是值得觀察的面向。因就重大政策的創制,如:衛生、福利、醫療或對弱勢者的保護等等,都會與預算、租稅有關,若對之採取廣義判斷來否定,就難免落於公投殺手之口實。又如所謂薪俸,到底僅指公務員,抑或包括他種職業,同樣若採廣義見解,則關於勞工最低工資、公務員的年金改革等等,恐都會拒於公投之外。故基於例外必須從嚴解釋之法理,中選會未來,對此等排除事項,實也必然採取嚴格的限縮。

總之,於《公投法》放寬門檻,致對公投提案廣開大門之際,未來如有「對酒駕累犯施以鞭刑」、「對殺童者處唯一死刑」,甚至是「台灣獨立」、「與中國統一」之提案,中選會如何面對,更屬棘手。凡此議題,既是對新修公投法的試煉,更考驗著每位公民的理性與智慧。