2017年1月9日 星期一

聯合開發案違法與公務員圖利罪

吳景欽(作者為真理大學法律系副教授兼系所主任、永社理事)

民報/專欄 2017.01.08
http://www.peoplenews.tw/news/f71fa63c-3b56-463a-8910-695fc5081af7

美河市案的土地,有些是依大眾捷運法第6條,即以大眾捷運系統需用之土地,來依法徵收。以此名目所為之徵收,乃須是用為捷運系統本身之用。
(圖片來源:民報資料照
大法官日前針對做出釋字第743號解釋,認為北市府不得以聯合開發之名,將徵收土地移轉給私人。如此的統一解釋,確認美河市案的整個行政程序,充滿著嚴重的瑕疵。若果如此,相關公務員,是否也會涉及圖利重罪呢?

依大眾捷運法第7條第1項,為有效利用土地資源,促進地區發展,主管機關得辦理大眾捷運系統路線土地及其毗鄰地區之開發。而依同條第3項,開發所需土地,得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得。故就美河市案來說,為了有效活化捷運周邊用地所為的徵收,而與日勝生達成聯合開發協議,並因此分到三成多的權益比,似無任何不法。

惟有疑的是,關於美河市案的土地,有些是依大眾捷運法第6條,即以大眾捷運系統需用之土地,來依法徵收。以此名目所為之徵收,乃須是用為捷運系統本身之用,這與大眾捷運法第7條所指的情況,即捷運系統場站土地及其毗鄰地區土地之開發,乃屬完全不同的事務。因依此條文的聯合開發,目的既然在活化土地,就可能被用於蓋住宅而出售,並因此有商業利益夾雜其中,這與第6條,土地必須用於公益性的捷運系統,是截然不同的。

其次,政府在一開始以捷運用地為徵收,卻在中途的過程中,改變徵收目的,而改成聯合開發,在原本的土地所有人已喪失所有權的情況下,無法享有大眾捷運法第7條第3項的種種有利的價購方式,甚至聯合開發所帶來的利益。這無疑的假政府之手,而來犧牲少數人的權益,以來造就後來聯合開發者的龐大利益。

而既然是基於公益的理由徵收,在法律無明文授權下,政府決定將土地轉給私人使用,不僅違反法律保留原則,更有使私人獲取暴利之嫌疑。尤其是在美河市案裡,日勝生公司所獲得的權益比之高,竟讓北市府損失數億、甚至十數億元。面對如此違法濫權之情事,承辦公務員與決策之市長,似就得負起圖利罪責。

惟依貪污治罪條例第6條第1項第4款的圖利罪,即便在客觀上有圖利私人之行為,卻因主觀上須有明知違背法令的確定故意,就使公務員可以法令多如牛毛且相互歧異來為辯解。尤其是美河市開發案,從研議到現今已二十年有餘,中間的法令更替在所多有,且之所以有大法官釋字第743號解釋,乃是因行政法院與監察院對於中途改變開發目的的合法性有不同意見,故公務員亦未嘗不可以,現今才有大法官解釋出現,致非屬明知違背法令來為正當化理由。

尤其處於高層的歷任市長,更可以受誤導或僅是簽名、或者此決策乃為前朝所為,其只是執行等等,難以判斷是真無知,還是裝無辜之理由,來擺脫明知違背法令之束縛,更可輕易將所有罪責推給下級公務員。

也因此,就算美河市案問題叢生,也經大法官兩次違憲、違法之宣告,但至現今,仍只有兩位承辦公務員被以圖利罪起訴。雖然,此等公務員已於前年底經第一審法院重判,但案件仍未確定,若以目前圖利罪定罪率不到三成的現況,最終為無罪,或僅以偽造公文書罪論處的可能性,也相當高。且承辦公務員若無收受賄賂之情事,卻寧可造假圖利廠商極大的利益,如未有來自高層的壓力或授意,實在難以理解與想像。只是處於高層的歷任決策者,至今卻無一人被以被告身份調查,甚或起訴,致凸顯出有功歸上位、有過推給下屬的官僚文化。