2016年4月12日 星期二

黨國體制下利益輸送的三種類型

羅承宗(作者為南台科技大學財法所副教授、永社理事)

自由時報/專欄 2016.04.11
http://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/1661243


我國歷經長期威權統治,國家與政黨間未能嚴守分際,「國庫通黨庫」情形嚴重,而且政黨投資與經營龐大事業王國,積累大量不當財富,備受非議。這些龐大黨產,不僅造成政黨間不公平競爭,更是利益輸送溫床,可謂台灣「民主之癌」,唯有斷然處置,臺灣的民主政治方能健全成長。2016年1月大選中國國民黨遭逢空前挫敗,當可詮釋為台灣人民對民進黨執政後積極處理黨產問題的殷切期待。

回顧歷史,有關黨國體制下利益輸送情形,當可歸納以下三種類型觀察。

第一種類型乃行為時即違反相關法律規定,亦即在交易或轉讓過程中,與行為時法律規定即有所牴觸,而在法律上被評價為非法交易。例如:將國家土地直接交由黨營事業作為管理機關;抑或考試院憑一紙悖離公務員法制的內規就讓黨職年資併計公職計算..等離譜行徑。

其第二種類型則為形式與實質均合法之財產交易,亦即在交易或轉讓過程中,合乎行為時法律規定,且在實質上對交易關係取得的財產給付合理對價,且非基於權力濫用、賄賂、脅迫、欺騙而取得等情形。值得注意的是,黨國體制下,國家與黨營事業同受執政黨長期控制,是以國家將財產以契約方式移轉予政黨乃至其附隨組織,縱令形式上合法,充其量不過是「被強制的合意」而已。威權統治時期黨國間「公平交易」的可能性究竟是否真的存在?
恐怕中國國民黨需要提出更多證據佐證。

至於第三種類型,則係行為時形式上合法,實質上卻非「合於實質法治國而取得財產」。所謂「合於實質法治國而取得財產」是一個德國在統一過程中因為處理東德黨產清理問題,所新創造出來之法律概念,其重點乃著重在以法治國思想作為判斷財產取得是否正當之依據。

龐大黨產,不僅造成政黨間不公平競爭,更是利益輸送溫床,可謂台灣「民主之癌」。(圖片來源:自由時報資料照/記者林正堃攝

在東西德統一前夕,東德共產黨(德意志社會主義統一黨)在1990年選舉中失去政權,東德即制定關於政黨黨產之處理規定,嗣後該規定並納入東西德「統一協定」中。上開立法之特徵,在於以「實質法治國」的基本原則為標準處理東德共產黨黨產。蓋該黨財產之取得,雖符合取得財產當時的東德法律規範,具有形式合法性,但在前東德之政治環境下,其黨產取得之合理性相當薄弱,因此其黨產原則上應收歸公有或返還原所有人,只有在可以證明係依實質法治國的基本原則而取得的財產(亦即對徵收或交易關係取得的財產給付合理對價,且非基於權力的濫用、賄賂、脅迫、欺騙而取得…等),才能繼續持有。

換言之,是否正當取得財產,並非僅依據取得財產時東德的「形式」之法律規定,還應依據法治國內涵導出的判斷標準進行判斷。

根據上開實質法治國原則,德國尚有一套更細緻之標準,具體化了實質法治國之不確定內涵,亦即政黨之財產,若在以下情況下取得,並不符合實質法治國的基本精神。第一:損害第三者之自由和財產權;第二:濫用政黨在國家和社會之獨佔領導地位。基此,政黨若是透過權利濫用、賄賂、脅迫、欺騙等不當手段而取得,屬於違反法治國基本原則,而對於經由購買、交換、贈與的財產,只有當其係運用符合法治國之基本原則而取得之財產,已支付財產價格時,才被認可。至於在黨營事業方面,更進一步認為,在一個中央統制的經濟制度,經濟活動主要受到德國共黨的控制,並無所謂個別的經濟自由,黨營事業有絕對的競爭優勢,所以其盈餘取得,並不符法治國的基本原則,甚為昭然。

在東西德統一前夕,東德共產黨在1990年選舉中失去政權,東德即制定關於政黨黨產之處理規定,嗣後該規定並納入東西德「統一協定」中。圖為東德共產黨總部。(圖片來源:自由時報/By Bundesarchiv, B 145 Bild-P046279 / Weinrother,wikimedia

最後附帶一提者,《政黨不當取得財產處理條例》是透過立法明快解決上述三種黨國體制下利益輸送行為的階段性立法,性質上屬於限時法與特別法。相關草案自2002年9月行政院提出後即遭長期擱置在程序委員會,擱置次數超過數百次以上。直到2016年3月14日立法院第9屆第1會期內政、財政、司法及法制委員會第1次聯席會議,方得以正式展開9個不同版本的黨產條例實質審議工作。這個近14年立法延宕的突破,可謂本世紀台灣民主政治進展的一大里程碑。

以2016年5月20日作為分水嶺觀察,立法院一方面頃刻正審議如「天女散花」般的各版本黨產條例,然而另一方面卻缺乏行政院版作為併案審查對象。鑑於清查與追討黨產事關重大,乃準總統蔡英文選前即高揭的重要轉型正義政見,為求法制作業周延起見,行政院版草案屆時恐仍不可或缺。盱衡政治現實,在無法期盼張善政內閣利用剩餘1個多月的任期積極推出行政院版黨產條例下,這個立法重責預計將於政權輪替後由林全內閣承擔。