2015年8月6日 星期四

課綱爭議竟無法可解

吳景欽(作者為真理大學法律系副教授兼系主任、永社理事)

民報/專欄 2015.08.06
http://www.peoplenews.tw/news/5ae34384-332d-4a0c-ada1-30d1021e2f90

民報資料照片/郭文宏攝,20150804

教育部長吳思華與學生會談後,仍堅持不合法才會撤課綱。只是關於此次課綱爭議,不能由教育部自行認定合法與否的情況下,目前竟無任何法律機制可為判定或救濟。

由於教育部一直堅稱,課綱制訂過程合情、合理、合法,致不可能由其自行廢止,更難以期待上級機關,即行政院主動撤銷。所以,在行政自律監督不可行下,似乎就得以訴訟來解決。

只是在我國,人民僅能針對違法的行政處分來提起撤銷訴訟,而因課程綱要,只是一種抽象性的規範,故除非行政法院的法官,敢於突破傳統框架的束縛,將課程綱要視為一般性的行政處分,而非法規命令或行政規則,致可成為行政救濟的對象,否則,行政法院亦無從受理,自也無由其來審查課綱,是否合法的可能性。

退一步言,即便法官將課程綱要當成是行政處分,致讓爭議進入法院解決,惟法院僅能針對制訂過程是否該當法定程序為判斷,卻不能取而代之,自行來決定內容該如何調整。依此而論,即便認為程序有問題,但除非有明顯重大瑕疵,法院大概也不會驟然撤銷。更何況,在行政法院針對課綱爭執,基於專業的尊重,不能也不應自為判決下,最多就僅能為撤銷,則教育部仍可再為相類似的決定而回到原點,致突顯出目前撤銷訴訟的本質缺陷。所以,在行政、司法都無輒下,就只剩下立法權解決一途。惟如此的作法,卻會讓原本最該不受政治干擾的教育問題,被丟入一個政治性極高的立法院。

而根據立法院職權行使法第60條的規定,行政機關基於職權或法律授權所訂定的命令,應即提報立法院,如認為有違反法律者,即得由十五人以上連署或附議,交付相關委員會,並應在三個月內完成審查。若發現有違法之處,就應報請院會,經議決後,就應通知行政機關更正或廢止,若兩個月內無所動作,此行政命令即自動失效。

故關於課程綱要,既然是由立法者依據高等中學教育法,授權給教育部來訂定,自屬於立法院職權行使法所稱的命令,立法院當然有權對其審查,並加以廢止。只是此處會產生的爭議是,教育部一直堅持,課程綱要僅是一種內部規範,致應屬不具法效力的行政規則,而非行政命令,自也無送不送立法院的問題,更遑論接受民意機關的審查。

惟課綱的頒佈,乃依據高等中學教育法第43條的規定,授權教育部來訂定,以為學校課程規劃與實施之依據。至於學生所用教科書,根據高等中學教育法第48條的規定,乃以民間編輯為原則,並由國家教育院為審議,而為了要通過審定,關於教科書就得依據課程綱要為撰寫。一旦審議合格,就成為各高中可選用的教材,同時,也成為大學學測與指考的素材。也因此,課綱不僅涉及教科書的審定,更直接影響到學生的受教與考試升學之權利,怎可當成是內部規則,致不受任何的民主監督呢?

至於由民意機關來審查課綱,馬上會引來侵害行政權之疑問,惟基於專業性的考量,立法院也僅能以制訂程序有無違法,以來決定是否廢止,而不能自行變更其內容,不至於有違反權力分立之虞。反倒是,立法院若屈從教育部的意見,而僅是提出不痛不癢的建議案,不僅是自廢武功,也有使行政權走向獨裁的危險。