2013年3月31日 星期日

從ECFA公投看核四公投




黃昆輝╱台灣團結聯盟主席


首先感謝永社舉辦「核四公投與世代正義」座談會,攸關台灣民主最基本的公民投票機制,做一個深入的檢視及探討。從行政院長江宜樺拋出核四公投決定後,不僅核能問題成為輿論焦點,令人感到欣慰的是,更讓社會大眾對當前公投法不合理的地方,有更多的認識及探討。

核四公投的議題一拋出,各界對如何提出主文,究竟是正面表述或負面表述,成為爭議的焦點。為什麼會如此呢?主要的原因就是在於當前公投法的規範中,有關公投的通過與否決的門檻過高,才會產生主文如何表達影響通過結果的爭議。這是公投法中問題最大的一個條文,一定要推動修法。

在這次核四公投的爭論中,很多人都提到台聯提出ECFA公投三次被駁回的例子,個人在日前幾次新聞發布中,針對現在國民黨所提的核四公投主文及理由書,對照過去台聯所推動的ECFA公投被駁回的理由,提出質疑。我想利用這個機會,從ECFA公投一再被駁回的經驗來和大家分享,探討現行公投法荒謬之處。

2010年4月23日,台聯送出近11萬份提案公投書,其主文為你是否同意政府與中國簽訂「經濟合作架構協議」(簡稱「兩岸經濟協議」或ECFA)?中選會初審通過,6月3日公審會決議駁回。在第一次被駁回後,台聯再接再厲,於2010年6月30日及同年11月22日,再先後二度提出ECFA公投,都遭駁回。

針對第一次提案,公審會駁回理由是:一、本公投提案理由係欲將政府是否有權簽署ECFA 作程序性公投,惟公投主文卻係就ECFA 之簽署內容要求公民作實質性公投,公投主文與理由相互矛盾,依公民投票法第14 條第1 項第4 款之規定,應予駁回。二、人民提起之公投提案,應持改變現狀之立場,始符公民投票法之制度設計。本公投案提案人係持反對立場,卻以正面表述之命題,交付公民為行使同意或不同意之投票,致使即便投票通過,亦絲毫不能改變現狀,權責機關無須有改變現狀之任何作為,故本公投提案,非屬公民投票法第2 條第2 項第3 款所定「重大政策之複決」。

接下來二次駁回的理由,第二項的基本立場不變,第一項在第二次駁回時,當時政府已經簽署完成ECFA,因此公審會則以主文與理由既兼具實質性及程序性,彼此相互矛盾。所以歸納起來不外為:1.公審會認定ECFA公投提案主文(亦即詢問是否同意「簽署」,公審會視為所謂的「程序性公投」)與理由(亦即ECFA的內容,稱為所謂「實質性公投」),主文與理由相互矛盾。2.公審會認為,主文中不應同時出現「簽署」「程序性問題」及ECFA內容這個「實質性」二個命題。3.公審會認為提案人不應持不同立場之主文表述。

如果以公審會駁回ECFA提案的理由來檢視現在國民黨提出的核四公投提案,真如我先前所說的,是個照妖鏡。國民黨提出的核四公投主文是「你是否同意核四廠停止興建不得運轉?」如果以上述公審會駁回ECFA公投的理由來看,真的不堪檢視。

其一,核四公投的主文是問「停建」,但是理由書中則正反兩面並陳。明顯主文與理由書不符。其次,核四公投主文明顯一個主文兩個命題,又問「停建」又問「不得運轉」,一文二問,而且更容易引起人民的混淆。更重要的是,國民黨是執政黨,執政黨對核四的立場已經行政院長宣示多次支持持續興建核四,但是卻提出一個和立場不符的「停建」公投提案?這不是很明顯地和公審會用來駁回ECFA公投的理由相違?

這些矛盾之處,只是凸顯了當前公投法的不合理,其中最重要的一個問題是前述公投通過與否決的門檻,根據公投法第30條(通過或否決之門檻):

公民投票案投票結果,投票人數達全國、直轄市、縣(市)投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。

投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者,均為否決。

也就是說,如果此次公投沒有全國有效公民的一半出來投票,就算是被否決。這個嚴苛的高標準,在全世界所有的民主國家,都會被視為超高門檻。以台灣政治參與度如此高之國家,如果沒有和選舉一起舉辦,要出來一半的公民投票,幾乎是不可能的任務。在目前台灣人民對議題投票尚未熟悉的情形下,投票率不可能高。以澎湖上次的賭場公投為例,也只有23%的投票率。所以在台灣有公投法以來,從來就沒有一次公投通過,癥結就在此。也因此,此公投法被學界稱為「鳥籠公投法」,是一部限制人民公投權利的法,而不是讓人民以公投展現意志的法。

也因為這個門檻的限制,加上此條文中有否決之定義,導致社會人民從另外一個角度思考突破,亦即,如果公投不過意味著此提案的標的被「否決」,所以才會有人提出所謂主文正面表述的論點,以「是否同意核四持績興建」為公投主文,如果沒有通過則為「否決」「持續興建」。

這種論述純粹是高門檻限制下的產物。不過,在台聯第一次ECFA公投案被公審會駁回後,提出行政訴訟經最高行政法院判決公審會的駁回處分確實違法。更重要的是,最高行政法院對通過與否決的見解,認為認定否決只在於該公投提案所提之主張被否決,並不代表該主張之反面立場「通過」。亦即,如果未來國民黨的「是否停建」公投提案未能通過,也不能據此作為反面立場的「持續興建」「通過」的依據。這是必須在此特別向大家報告的。

縱觀世界各國的公投門檻,極少有如我國之高門檻,大部分皆以簡單多數決為通過,和一般選舉相同。因此公投法第30條的修正刻不容緩,我們建議,對投票率的限制應該完全排除,若有疑慮可以針對國家重大變革如國土變更、國號改變等,才設置部分門檻。如此,公投權利之行使才能正常化,大家也不必在主文的正面負面表述上爭論不休,回歸到民主的常態。

另外,在我們和公審會互動的過程中,感受最深的是公審會的角色定位問題。公審會依大法官解釋係應在人民行使公投權利時,協助人民行使公投之權利。但是,實際的情形是,公審會不但未負起該有的責任,反而成為政黨打手,成為執政黨用來箝制人民的工具。其實從公投審議的過程來看,人民依法連署提起公投,只要中選會審核連署者名單是否合法,再針對主文的設計是否有令人民混淆不清,語意不明的地方,即可進行第二階段連署。現在公審會很明顯違反公投法的精神,不依職權行事,更不可思議的是,公審會由於非法定機關,導致在我們提起訴訟時,無法成為被告,反而必須由中立的中選會擔任被告。亦即公審會淪為執政當局打壓人民的工具,有權無責,躲在行政院及中選會後面,不必負任何責任,這是立法的疏失與矛盾,四不像的公審會應該予以廢除。

各位先進,台灣的民主必須不斷地深化,年輕的民主台灣,需要大家付出更多的心力,公民投票是民主權利的行使中極為重要的一環,唯有公投權利獲得真正的保障,台灣的民主才會落實,台灣的安全也才會有保障。核四公投的議題給我們一個良機,來凸顯台灣公投法的不合理,也透過更多社會力的參與,能進一步強化我們修正公投法的社會基礎。謝謝大家。



*本文發表於永社主辦「核四公投與世代正義」座談會,2013年3月31日於台大校友會館。