2013年3月31日 星期日

評核四公投與停建爭議的法律問題




黃帝穎/律師、國立台北教育大學兼任講師

【現場影音】(點我)


一、前言

核四是否續建議題,2013年2月行政院長江宜樺突然宣布,「由公民投票決定」,震撼各界。

對於行政院長江宜樺定調「核四公投決定」,國民黨立院黨團也擬提出「你是否支持停建核四?」公投案,並預估八月進行公民投票。但在野黨與環保團體均質疑,以現行公投高門檻的機制,馬政府明顯技術性封殺停建核四案,終極目標是護航核四續建,而江院長也不避諱的說,「公投不表示政府建核四的立場有鬆動」。

然而,針對民間呼籲馬政府應直接停建核四,馬總統則回應,十二年前的大法官第五二○號解釋文已宣布陳水扁政府停建核四是違憲,「現在貿然停建核四,恐怕會違憲」。



二、直接停建核四「違憲」?

事實上,日本福島核變後,全世界都開始檢討核能政策,工業與法治的先進國家-德國,率先停止了七個核電廠的復建,總理默克爾宣示要盡早放棄核電,彰顯的是民主法治國家保護人民生存與環境的憲法精神。

此外,德國有約二十五萬人上街遊行,表現「非核共識」的公民意志,然而台灣位處地震帶,國際媒體報導的14座高風險核電廠,台灣4座核電廠全部榜上有名,卻不見馬政府對核能政策有任何具體的檢討與改善策略。

我國憲法第15條明文保障人民的「生存權」,而憲法增修條文第10條第2項規定「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧」,換言之,政府對人民的「生存」有積極的保護義務,而在國家發展經濟與科技時,政府仍有義務時時檢討政策對環境、生態的衝擊與影響,因此,當世界先進國家因福島核變而重新檢討核能政策時,馬總統卻無力提出具體對策,違反憲法課予政府保護人民生存、環境與生態的「保護義務」。

馬總統所指的大法官釋字第五二○號解釋,其實並非「違憲解釋」,也就是說,大法官從未宣告「陳水扁政府停建核四違憲」,但馬總統竟稱「停建核四違憲」,恐誤解大法官釋字第五二○號解釋意旨。

釋字第五二○號解釋揭示:「因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時,則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權,依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。」,簡單的說,大法官認為,像核四停建這類國家重要事項,行政院院長或有關部會首長只要適時向立法院提出報告並備質詢,即可變更政策、「停建核四」,可惜馬政府似乎無意跟立法院溝通,依據憲法落實「非核家園」,馬總統甚至還公然以「曲解憲法」手段,掩護其「擁核」立場,令人遺憾!

三、政院發動核四公投的適法性問題

(一)行政院提公投案,浪費社會資源?

法律上,行政院並非合法的公投提案主體,公投法規定的很清楚,人民對國家「重大政策」有疑慮時,得經連署提案公投,以推翻政府已定之政策,因此公投法第二條明文規定「重大政策之複決」為人民的公投事項;相反的,如果是政府對自己的「重大政策」有疑慮,即應自行停止執行,而不是「拉人民背書」、自辦公投。

國民黨過半數的立法院如此設計公投法,即因當年國民黨認為「多此一舉」的行政院公投提案權,不只浪費社會資源與國家預算,更將造成行政效率低落,執政者不為政策負責,所以禁止行政院有公投提案權。

實則,整個國家行政體系中,只有總統能提案公投,依據公投法第十七條規定,「當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院院會之決議,就攸關國家安全事項,交付公民投票。」,也就是所謂的「防衛性公投」,此為現行公投法規定行政機關「唯一」可以提案公投的依據,然而核四是否續建,顯然不符合「防衛性公投」的要件,所以不論是總統或是行政院,都沒有核四公投的提案法律基礎。

綜上,依據立法院國民黨過半通過的公投法,行政院辦「多此一舉」核四公投,即是浪費行政資源,不負政策責任,簡言之,如果總統或行政院長認為「核四續建」有疑慮,不應「多此一舉」辦公投,而應自行停建,才是正辦!

(二)公審會、陳長文錯了?還是江宜樺錯了?

既然江院長不避諱的說,「公投不表示政府建核四的立場有鬆動」,即代表馬政府的立場仍是「續建核四」,則應前後一致,符合馬總統親信陳長文律師和行政院公審會的一貫見解,提出「立場一致」的公投命題,即「你是否支持續建核四?」。

二○一○年五月,陳長文投書媒體「給公投審議委員的一封信」指出,台聯ECFA公投矛盾,一旦通過將造成台灣民主危機,斲傷公投制度,呼籲審議委員會正視此提案可能造成的制度危機。陳長文認為,台聯提案主文是「你是否同意政府與中國簽訂兩岸經濟合作架構協議?」,但台聯明明反對ECFA,卻提出以「同意」為表述的公投主文,這樣的政治算計,目的在鑽公投法縫隙,所以認為提案人應提出與自己「立場一致」的公投案。

行政院公審會似乎相當配合陳長文律師,除了數次駁回民進黨及台聯提出的ECFA公投案,其中駁回理由更指出,公民投票法第十四條第一項第四款規定,主管機關於收到公民投票提案,應審查「提案內容相互矛盾或顯有錯誤,致不能瞭解其提案真意者」,認定在野黨既然反對ECFA,就應該「用反面表述」,以求「立場一致」,才不致於「提案內容相互矛盾」。本於相同邏輯,既然馬政府的立場是「續建核四」,就應提出「立場一致」的公投案「你是否支持續建核四?」,否則將坐實陳長文所說的「政治算計」,而明顯「昨是今非」。

(三)江宜樺違反公投法的法律責任

行政院長江宜樺宣布,核四停建公投將由立法院發動全國性公投,民進黨立法院黨團即召開記者會指出,江宜樺已違反公投法第十三條「行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項」,並要求監察院立刻進行調查。

事實上,江宜樺在國民黨中央立法行政部門研討會上宣佈,將以「公投決定核四是否停建」,隨後馬總統即發言力挺,並要求黨籍立委全力支持,內政部長李鴻源也對此表示,「內政部只負責選政、執行等,公投命題是行政院要討論、跟立法院溝通的」,最後立法院國民黨團延續江宜樺「核四是否停建」基調進行提案,足見核四停建之公投事項,為行政院長發動,委託立法院國民黨團辦理之公民投票事項,違反公投法第十三條甚為明確,依據同法第五十二條規定,「行政機關首長或相關人員違反本法第十三條規定者,處六個月以上、三年以下有期徒刑」,因涉刑責,不只監察院要查,檢調單位也應介入偵辦。

四、結論

綜上,若行政機關有誠意實現「非核家園」,針對核四停工,只需由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢即可,即符合大法官釋字第五二○號解釋意旨,可惜馬政府不願與世界「非核家園」的潮流同步。

日本經驗告訴我們,核災問題不應只是關注發生機率,而是要探討一旦發生核災,台灣人是否承受得起。萬一核一、核二或核四廠發生事故,則30公里內必須疏散數百萬人,這等於淨空大台北,是個完全不可能執行的應變計畫。

再者,首都癱瘓造成國家運作停擺的危險、污染造成人民健康和貿易經濟的損失、災後復原的龐大支出,代價實在太大。

若馬總統無法符合世界潮流、無力履行保護人民生存、生態與環境的「憲法義務」,只將「依法行政」當成口號,而無視環境基本法「非核家園」的法定義務,即應知所進退,不要戀棧總統權位。



*本文發表於永社主辦「核四公投與世代正義」座談會,2013年3月31日於台大校友會館。