2013年3月20日 星期三

駁「停建核四違憲」說


羅承宗

台灣時報2013.03.20
http://www.twtimes.com.tw/index.php?page=news&nid=315037


上週,美國哈佛法學博士馬總統與美國耶魯大學政治學博士江院長兩人異口同聲拋出核四預算乃「措施性法律」,貿然停建恐怕違憲、違法,不是馬政府會考慮的選項云云。在政治上,此一發言可謂清楚地為馬政府「不主動停建核四」立場定調。但另一方面讓人遺憾的是,這兩位留美法政碩彥力挺的「停建核四違憲」說,並非正確。

在民主憲政國家裡,有關政府預算的定義,我們可將其理解為:國家於一會計年度內以歲入歲出為中心所定立的財政計畫,經國會審議而成立,授權並課政府執行義務的制度。就預算法理而論,預算的法律效力並非馬總統、江院長含糊援引釋字五二○號「措施性法律」一詞就能把話說清楚,必須分別從預算歲入與歲出兩方面,簡單釐清背後的法律效力。



詳言之,首先從歲入預算來說,假設政府在預算書裡編列一百億元交通罰金收入,然而隔年在執行預算時,因國民交通水準提升,交通違規事件大幅減少,致使政府無法取得預估的罰金收入時,縱使實際收入與預算預估有所落差,難道我們會因政府無法收取足夠罰金而苛責其「沒有依法執行法定歲入預算」?其次,就歲出預算而言,假設政府在預算書裡原本預估明年將有一億元國家賠償支出,「無奈」在隔年政府因公務員小心謹慎執法,公共設施設計管理完美無瑕,致使政府在隔年會計年度內毫無國家賠償案件可供支出賠償時,難道我們會苛責政府沒把這一億元賠償預算花光光,進而批判其違法、違憲乎?從以上兩個空想的簡單舉例,我們應可清楚分辨政府預算在歲入、歲出兩方面法律效力的區別究竟何在。

回到三十年來台灣人民高度關心的核四問題上。依循前揭預算法理,縱令國會審議通過編列核四預算,實則亦僅具有授權行政院依法定預算所定之目的、金額及執行時期的效力,並無強迫行政院完全執行義務,亦即沒有「一定要把預算花光光」的法律效果。以上推論,不但有學者以「民主政治的ABC」稱之,而且在比較法上,除馬總統、江院長留學的美國因制度特異而或有不同結論外,可說世界民主國家均此同理。綜上所述,我們應可理解;核四預算本質上不過是國會授權行政院的最高支出上限而已,倘若日後馬政府因順應廣大反核民意而決定不執行已編列預算,也完全沒有違憲、違法的問題。

「擁核」雖是馬政府迄今堅守不移的基本立場,但筆者奉勸至少在法理論述上要能言之有物。恣意搬出「預算是法律」、「不執行就違憲」等這類曲解預算法理的謬論,不但完全無法解消國民對核能發電風險的高度質疑,最終只是淪為法學教育的反面教材罷了!

(作者為輔大法律學系博士)